投融資體制是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的核心之一，是推動(dòng)有為政府與有效市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合、調(diào)動(dòng)和激發(fā)民間投資活力的關(guān)鍵戰(zhàn)略領(lǐng)域。
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要“完善投融資機(jī)制，實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，支持社會(huì)資本參與新型基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域建設(shè)”。
2024年《政府工作報(bào)告》同樣提出，要“實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，鼓勵(lì)民間資本參與重大項(xiàng)目建設(shè)”，對(duì)各地用活用好政府和社會(huì)資本合作（PPP）新機(jī)制、撬動(dòng)多元資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)寄予厚望。
2023年11月，《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“新機(jī)制”）正式發(fā)布，PPP新機(jī)制重啟，聚焦特許經(jīng)營(yíng)模式和使用者付費(fèi)，優(yōu)先引入民營(yíng)資本，重在緩解地方政府債務(wù)壓力和融資壓力，同時(shí)激活市場(chǎng)投資信心。
在當(dāng)前愈加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)之下，PPP新機(jī)制的出臺(tái)將為地方深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革提供重要契機(jī)，有望成為推動(dòng)新基建和城市更新的新抓手，用好新機(jī)制需要做好四個(gè)轉(zhuǎn)型。
政府由“買單者”向“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)型需要強(qiáng)化項(xiàng)目綜合運(yùn)營(yíng)能力。新機(jī)制出臺(tái)前，政府在我國(guó)PPP項(xiàng)目中主要扮演買單角色。新機(jī)制聚焦使用者付費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)能力，事實(shí)上體現(xiàn)了擇優(yōu)篩選項(xiàng)目、減輕政府支出壓力的理念，推動(dòng)著政府向“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)型。一方面，政府和國(guó)有企業(yè)作為PPP項(xiàng)目的重要資本方，在項(xiàng)目前期策劃、可行性論證、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各階段均需以可持續(xù)盈利能力為原則大力建設(shè)專業(yè)隊(duì)伍與專業(yè)能力，推動(dòng)國(guó)有資本投資精準(zhǔn)化、專業(yè)化轉(zhuǎn)型。另一方面，政府作為項(xiàng)目推介者與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)篩選者，既要做好項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式融資的可行性評(píng)估與論證，又要嚴(yán)格遵守評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)選定社會(huì)資本，確保特許經(jīng)營(yíng)者具備項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力、雄厚綜合實(shí)力、優(yōu)良信用評(píng)級(jí)，為項(xiàng)目的長(zhǎng)期可持續(xù)盈利能力做好保障。
民營(yíng)企業(yè)從“低顯位度”向“高參與度”轉(zhuǎn)型需要從機(jī)制和收益兩方面發(fā)力，推動(dòng)項(xiàng)目市場(chǎng)化發(fā)展。2014年我國(guó)PPP模式初啟時(shí)，吸引民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入、推動(dòng)公共服務(wù)與基建項(xiàng)目建設(shè)提質(zhì)增效曾是這一模式的核心思路之一。但實(shí)際發(fā)展中，國(guó)央企常常因資金、施工等各方面綜合實(shí)力，以及信息不對(duì)稱等原因而更易中標(biāo)，民企中標(biāo)難、中標(biāo)貴等問(wèn)題突出。為改變這一情況，新機(jī)制從政策的層面強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目盈利性，并明確了優(yōu)先選取民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參投的原則。基于此，在操作層面，項(xiàng)目方必須以市場(chǎng)原則為導(dǎo)向，明確民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與的領(lǐng)域與渠道，同時(shí)重視項(xiàng)目盈利空間的挖掘與打捆策劃包裝的能力，從制度保障和收益吸引兩端著手，推動(dòng)PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，方能真正引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公共服務(wù)與基建領(lǐng)域。
公共建設(shè)類PPP項(xiàng)目從“低盈利”向“可持續(xù)”轉(zhuǎn)型需要進(jìn)一步完善相關(guān)政府定價(jià)機(jī)制。新機(jī)制對(duì)于公共建設(shè)項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)股權(quán)比例做了規(guī)定，市場(chǎng)需求顯著的須由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股，具有一定公共屬性的民營(yíng)企業(yè)股權(quán)比例則不得低于35%，這對(duì)以市政工程為代表的公共類建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模以及收益能力都提出了較高的要求。結(jié)合部分行業(yè)數(shù)據(jù)來(lái)看，2022年全年，新機(jī)制明確規(guī)定應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股的市政工程子行業(yè)的凈資產(chǎn)收益率為負(fù)，規(guī)定股權(quán)比例不得低于35%的子行業(yè)收益率則一路下降，反映了公共屬性項(xiàng)目收益能力要求不足的現(xiàn)實(shí)情況。在地方財(cái)政趨緊、城市更新與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)大力推進(jìn)的背景下，地方政府應(yīng)積極探索出臺(tái)科學(xué)合理的市政工程造價(jià)，盡快出臺(tái)水電、污水處理等市政運(yùn)營(yíng)價(jià)格的市場(chǎng)化改革方案，建設(shè)靈活化、精準(zhǔn)化的定價(jià)機(jī)制，提高市政項(xiàng)目的利潤(rùn)率與長(zhǎng)期盈利能力，從而拓展市政工程項(xiàng)目的PPP融資空間。
PPP項(xiàng)目投資從“被動(dòng)式”管理向“投管退”全周期主動(dòng)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)型需要多方共同參與，暢通工作機(jī)制。新機(jī)制下，PPP特許經(jīng)營(yíng)的周期由30年延長(zhǎng)至40年，盡管符合項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入覆蓋建設(shè)投資與運(yùn)營(yíng)成本要求，卻加劇了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)資本流動(dòng)性、項(xiàng)目回報(bào)周期及其融資能力的顧慮。
當(dāng)前，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的PPP項(xiàng)目普遍存在融資難的問(wèn)題，金融機(jī)構(gòu)對(duì)長(zhǎng)周期PPP項(xiàng)目及其社會(huì)資本方普遍信心不足。解決這一困境，一方面政府需要化長(zhǎng)期投資風(fēng)險(xiǎn)為合規(guī)運(yùn)維動(dòng)力，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)做精做細(xì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)投融資全周期的盡職調(diào)查與項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估，適當(dāng)調(diào)整符合PPP項(xiàng)目技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和融資需求的投融資條件和風(fēng)險(xiǎn)控制體系，倒逼PPP特許經(jīng)營(yíng)者精細(xì)準(zhǔn)備、合規(guī)運(yùn)維。另一方面則需要政府出臺(tái)完善PPP項(xiàng)目民營(yíng)經(jīng)濟(jì)退出以及項(xiàng)目移交的具體工作機(jī)制，以平穩(wěn)過(guò)渡保障項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)收益總體穩(wěn)定，從而保障新機(jī)制下PPP項(xiàng)目融資渠道順暢多元。
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