中共仲愷高新區委 仲愷高新區管委會關于進一步深化國有企業改革發展的實施意見

中共仲愷高新區委 仲愷高新區管委會關于進一步深化國有企業改革發展的實施意見

惠仲黨發〔2018〕1號

 （2018年2月7日）

為深入貫徹落實《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）、《中共廣東省委、廣東省人民政府關于深化國有企業改革的實施意見》（粵發〔2016〕19號）及相關配套文件精神，根據《中共惠州市委、惠州市人民政府關于深化國有企業改革的實施意見》（惠市委發〔2016〕12號）要求，結合我區實際，現提出以下實施意見。

一、總體要求

高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨中央、國務院，省委、省政府及市委、市政府決策部署，以提高國有資本效率、增強區屬國有企業活力為核心，堅持創新發展，堅持市場化發展方向，堅持增強活力和加強監管相結合，堅持黨對區屬國有企業的領導，堅持積極穩妥統籌推進。在確保國有資產保值增值的基礎上，堅定不移地做強做優做大區屬國有企業。到2020年，在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得初步成效，形成符合仲愷高新區經濟發展要求的國有資產管理體制、現代企業制度、市場化經營機制，為仲愷高新區實施“愷炬創新行動”、加快“四區一帶”聯動建設、提速“三次創業”前進步伐、全力打造綠色化現代山水城市創新組團作出積極貢獻。

二、主要任務和工作重點

（一）完善國有資產管理體制

立足國有資產監管機構職責定位，以理順出資人關系為基礎，以權責清單和公司章程為根本依據，以區屬國有企業為主體，重點通過“一個轉變、一個統一、兩張清單、一個平臺”，構建具有仲愷特色、以管資本為主的國有資產管理體制。

1. “一個轉變”：即出資人及其職能轉變。推動區國資部門體制機制改革，將其從區財政局內設科室升格為區財政局下屬正科級建制事業單位。升格后的區國資監管機構對區屬國有企業進行統一監管，并依法履行出資人職責。區國資監管機構專司國有資產監管，以管資本為主推動監管職能轉變，按照增強企業活力和提高效率的原則，不干預企業自主經營權，將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業。根據區屬國有企業現代企業制度建設的進度和治理水平，分批下放部分投資決策、資本運作、資產交易、薪酬管理、業績考核、人員選聘等重大事項管理權限。

2. “一個統一”：即經營性與非經營性國有資產集中統一監管。依法逐步將區內經營性國有資產與非經營性國有資產整合到區屬國有企業統一管理。建立健全區級國有資本經營預算管理制度體系，強化國有資本經營預算收入管理，力爭2020年實現國有資本收益上繳比例達到30%。

3. “兩張清單”：即“權力清單”和“責任清單”。建立以“權力清單”和“責任清單”為主的清單監管制度，圍繞管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報和維護資本安全，重點監管企業戰略規劃、投資融資、項目建設、股權管理、并購重組等國有產權變動。對未列入清單事項，由企業依據公司章程和法律法規自主決策，充分尊重企業自主經營權。

4. “一個平臺”：即國有資本投資運營平臺。適時探索改組或設立國有資本投資運營公司，國資監管機構依法對國有資本投資運營公司履行出資人職責，并授權其對授權范圍內的國有資本履行出資人職責。國有資本投資運營公司作為國有資本市場化運作的專業平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業行使股東職責，按照責權對應原則切實承擔起國有資產保值增值責任。

（二）分類分階段推進國有企業改革

1. 劃分國有企業不同類別。立足國有資本的戰略定位和發展目標，結合區屬國有企業在經濟社會發展中的功能作用、現狀和未來發展，根據主營業務和核心業務經營范圍，將區屬國有企業劃分為競爭類和準公共類。競爭類企業按照市場化要求運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，主業處于充分競爭行業和領域。重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力。準公共類企業以貫徹落實區委、區管委會戰略部署、承擔重大專項項目為主要目標，主業處于關系我區社會民生的重要行業和關鍵領域，把政府目標、企業成長目標和社會責任目標有機結合。重點考核成本控制、產品服務質量、營運效率、保障能力和指令性或政策性任務完成情況。

2. 分階段推進區屬國有企業改革。綜合考慮區屬國有企業發展現狀，現階段將3家區屬國有企業均劃分為準公共類區屬國有企業。鼓勵區屬國有企業在強化公共功能服務的同時，積極推動業態多元化發展，逐步明確企業主業。待區屬國有企業發展到一定階段，運營模式成熟后，再綜合考慮企業主業性質、資產規模、營業收入和凈利潤等情況，由履行出資人的國資監管機構動態調整企業功能類別并報區管委會審定批準。

（三）調整優化國有資本布局

1. 優化國有資本投向。按照優化存量、引導增量、主動減量的思路，以市場為導向，以企業為主體，優化國有資本布局結構，增強國有經濟的整體功能和效益。緊緊圍繞我區產業政策和重點產業布局調整的總體要求，推動國有資本更多投向戰略性新興產業體系、公共服務產業體系和生產性服務體系等重要行業和關鍵領域。

2. 做強做優做大主業。認清自身定位，制定發展戰略，明確經營目標，夯實做強做優做大主業的基礎。按照主業聚焦、方向清晰的要求，堅持市場化運作，以交叉持股、產業鏈延伸、設立合資公司等方式，推動區屬國有企業整合內外部資源。適時推進區屬國有企業間的重組整合，進一步突出主業，增強核心競爭力，實現區域行業龍頭地位。支持區屬國有企業盤活存量資產，搞活增量資產，激活無形資產，發展混合所有制經濟。鼓勵區屬國有企業之間以及與其他所有制企業以資本為紐帶，強強聯合、優勢互補。

（四）推進企業創新發展

1．加強企業管理和商業模式創新。推進區屬國有企業內部組織結構變革和管理模式調整。以降本增效、堵塞漏洞和防控風險為目標，以解決突出問題和薄弱環節為重點，在企業管理的各個領域推進創新。加快區屬國有企業商業模式創新，積極推動“互聯網+”發展，推動互聯網向企業經營各領域加速滲透。鼓勵區屬國有企業加快發展科技服務、科技金融、商務服務等生產性服務業，努力向綜合服務商等新興業態轉型。大力推行協同創新，把區屬國有企業改革與“大眾創業、萬眾創新”緊密結合，增強企業創造活力、創新能力。

2．加快產業轉型升級。把握“依托主業、規劃引領、立足市場、因企制宜”四個基本導向，強化體制機制、投入、資本運作、金融創新、載體、人才六個支撐。緊抓“四區一帶”建設等機遇，加強對新經濟、新產業、新業態的跟蹤研究，發揮我區產業基金、創投基金及風投基金作用，促進產業轉型升級。競爭類區屬國有企業結合產業基礎和產業導向，積極向產業鏈上下游、價值鏈中高端延伸和轉移；準公共類區屬國有企業圍繞打造綜合回報模式，培育發展新業態。

3．加強創新人才隊伍建設。建立有利于優秀人才脫穎而出、充分施展才能的選人用人機制，重點加強以“領軍人才＋創新團隊”為主導的創新人才隊伍建設。加快建設科技領軍人才、專業技術人才和高級管理人才的創新人才梯隊，切實發揮人才對科技創新、資本運作、轉型升級等方面的智力支撐作用。探索更為靈活的引才引智機制，踐行“生活在海外，創業在仲愷”的人才發展新模式，通過合作研發、市場購買等方式，取得研發成果的專利或授權。探索試行在具備競爭性的子企業對人才的股權激勵、收益分配等政策，更大調動創新人員積極性。

（五）加快企業資本運營

1．拓展企業資本運作模式。積極參與區級PPP項目建設，以政府方的出資代表參與實施我區市政公用設施、交通基礎設施、社會事業服務設施以及農林水利、資源環境等領域的PPP項目，與社會資本共同組建項目公司，并按照PPP模式進行項目建設管理。積極拓寬融資渠道，通過發債、產業基金、融資租賃、銀團貸款、股權轉讓、資產證券化等方式籌措資金。

2．構建產融結合的基金平臺。鼓勵區屬國有企業以“母基金+子基金”模式，以國有資本為引導，以股權形式多渠道、多形式吸納非國有資本，重點投向重要支柱產業、重大公共項目和重要民生工程，促進國有資本有序進退，降低企業負債率。打造產業投資基金引導下的多層次基金體系，做大做強愷炬、中韓、愷萌等創業投資基金、風險投資基金、股權投資基金，推進設立技術并購基金、產業并購基金，探索“基金+空間+服務”模式，提高基金的運作效率。鼓勵區屬國有企業吸引非國有資本設立專項產業投資基金，投資運營具有前瞻性、戰略性、創新性的產業項目，發揮產業投資基金在全區產業轉型升級中的引領作用。

（六）完善現代企業制度

1．健全公司法人治理結構。加快推進區屬國有企業建立完善的董事會、監事會、黨組織，鼓勵設立各專業委員會，到2018年，基本健全區屬國有企業法人治理結構。建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制，規范董事長、總經理行權行為，充分發揮董事會的決策作用、監事會的監督作用、經理層的經營管理作用和黨組織的政治核心作用，實現規范的公司治理。切實落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，保障經理層經營自主權，法無授權任何政府部門和機構不得干預。改進董事會和董事評價辦法，強化對董事的考核評價和管理，探索外部董事隊伍建設，進一步提升董事質量。

2．建立企業領導層分類分層分階段管理制度。堅持黨管干部原則與董事會依法產生、董事會依法選擇經營管理者、經營管理者依法行使用人權相結合，不斷創新有效實現形式。結合區屬國有企業發展階段，加強對企業領導人員的管理，進一步明確企業領導人員管理權限，根據不同企業類別和層級，實行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式，建立與選拔方式相適應的管理模式。

3．試行職業經理人制度。探索職業經理人制度，實行內部培養和外部引進相結合，暢通現有經營管理者與職業經理人身份轉換通道，董事會按照市場化方式選聘和管理職業經理人，加快建立退出機制。現階段鼓勵區屬國有企業選擇1至2家具備競爭性的子企業開展經營班子整體市場化選聘試點，推行任期制和契約化管理。到一定發展階段，競爭類區屬國有企業及其競爭性子企業基本實現市場化選聘，準公共類區屬國有企業實現組織選拔為主，市場化選聘為輔。

4．深化企業內部用人制度改革。加快構建更加符合市場經濟要求的勞動用工和收入分配制度，全面推行定崗定員定責。建立企業各類管理人員公開招聘、競爭上崗等制度，對特殊管理人員可以通過委托人才中介機構推薦等方式，面向全球進行招募，拓寬選人用人視野和渠道。全面落實《中華人民共和國勞動法》和《中華人民共和國勞動合同法》，建立分級分類的企業員工市場化公開招聘制度，切實做到信息公開、過程公開、結果公開。構建和諧勞動關系，依法規范企業各類用工管理，建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用工制度，真正形成企業各類管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的合理流動機制。

（七）推進企業負責人薪酬分配制度改革

1．實行差異化薪酬分配制度。結合我區國有資產管理體制和國企改革進程，建立健全與勞動力市場相適應、與企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定和正常增長機制。按照分類分層管理要求，深化區屬國有企業負責人薪酬分配制度改革，建立與區屬國有企業負責人選任方式相匹配、與企業功能性質相適應的差異化薪酬分配機制。對組織任命的區屬國有企業管理人員，合理確定基本年薪、績效年薪。對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制，可探索多種方式完善中長期激勵機制。區屬國有企業增量獎勵的支出和引入高端稀缺人才的薪酬，可在總額中單列。

2．實行分類分階段考核。規范企業負責人考核機制，加強對區屬國有企業負責人年度和任期經營業績分類考核，根據企業功能定位突出不同考核重點，科學合理設置考核指標，完善綜合考核評價制度。建立健全與激勵機制相對稱的延期支付、追索扣回等約束機制，規范薪酬支付和管理。現階段按照準公共類區屬國有企業考核標準執行，到一定發展階段按照界定功能類別后的相應考核標準執行。試行全員績效考核，以業績為導向，科學評價不同崗位員工的貢獻，合理拉開收入分配差距。

（八）發展混合所有制經濟

1．推進各具特色的混合所有制改革。充分發揮市場機制作用，率先在具備競爭性的二、三級企業，以增量為主，通過引入戰略投資者或者財務投資者等途徑，發展混合所有制經濟。

2．引入戰略投資者參與國有企業改革。推進區屬國有企業的戰略布局和業務調整，鼓勵戰略投資者通過出資入股、收購股權、股權置換等方式，提升創新能力和管理水平，壯大國有資本規模。

3．支持國有資本以多種方式入股非國有企業。在公共服務、高新技術、戰略性新興產業等重點領域，以市場選擇為前提，以資本為紐帶，充分發揮國有資本運作平臺作用，對發展潛力大、成長性強、風險可控的非國有企業進行股權投資。鼓勵區屬國有企業通過投資入股、聯合投資、并購重組等多種方式，與非國有企業進行股權融合、戰略合作、資源整合。支持國有資本與非國有資本共同設立股權投資基金，參與企業改制重組。

4．支持實行混合所有制企業員工持股。按照成熟一家、推進一家的原則，對實行了混改又具備競爭性的二、三級企業支持實施管理層和核心骨干持股，建立激勵約束長效機制。重點推進科技服務型企業、新業態、新興成長類企業的持股工作。鼓勵對企業經營業績和持續發展有直接或較大影響的經營管理人員和業務骨干等持股。骨干持股主要采取增值擴股、出資新設等方式，探索虛擬股權、虛擬法人等員工持股新手段。

（九）強化監督防止國有資產流失

1．完善內部監督體系。明確監事會、內部審計、財務控制等部門的監督職責，完善監督制度，增強制度執行力。實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。落實企業內部監事會對董事、經理和其他高級管理人員的監督，增強監事會的獨立性和權威性。建立風險管理責任落實、風險評估全面準確、內部控制制度健全的全面風險管理體系，有效控制投融資、法律、財務等方面的風險。企業內部事務除涉及國家秘密、商業秘密外，應在適當范圍向企業職工公開，保障職工知情權、參與權和監督權，健全以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度，加強企業職工民主監督。區屬國有企業要依法依規、盡職盡責加強對其子企業的管理和監督。

2．建立健全高效協同的外部監督機制。強化出資人監督，加強當期和事中監督，建立健全核查、移交和整改機制，加強對區屬國有企業關鍵業務、改革重點領域、國有資本運營重要環節的專業檢查，規范操作流程。加強派駐紀檢監察監督和區委巡察工作，強化對區屬國有企業領導人員廉潔從業、行使權力等的監督。健全國有資本外部審計監督體系和制度，加大對區屬國有企業領導人員履行經濟責任情況的審計力度，每3年對區屬國有企業定期審計一次。探索建立健全風險技術防范體系，實現有痕監管。整合出資人監管、外派監事會監督和紀檢監察審計、巡察等監督力量，加強統籌，創新方式，共享資源，減少重復檢查，提高監督效能。

3．實施信息公開和加強社會監督。完善國有資產和國有企業信息公開制度，完善我區信息公開網絡平臺，逐步建立真實、完整、及時的重大信息公開披露制度體系，增強公司治理透明度。依法依規、及時準確披露國有資本整體運營和監管、公司治理及管理架構、經營情況、財務狀況、關聯交易、企業負責人薪酬等信息，建設陽光區屬國有企業。充分發揮媒體輿論監督作用，有效保障社會公眾對企業國有資產運營的知情權和監督權。 

4．嚴格責任追究。落實區屬國有企業重大經營事項決策管理，建立健全區屬國有企業重大決策失誤和失職、瀆職責任追究倒查機制，對企業重大違法違紀問題敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴格追究有關人員失職瀆職責任，視不同情形給予紀律處分或行政處分，構成犯罪的，移交司法機關處理。對區屬國有企業違法違紀違規問題突出、造成重大國有資產損失的，嚴肅追究企業黨組織的主體責任和企業紀檢機構的監督責任。

（十）加強和改進黨對區屬國有企業的領導

1．充分發揮區屬國有企業黨組織政治核心作用。將黨建工作總體要求納入區屬國有企業章程，明確區屬國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，創新區屬國有企業黨組織發揮政治核心作用的途徑和方式。根據不同類型混合所有制企業特點，科學確定黨組織的設定方式、職責定位、管理模式。將黨組織工作經費納入企業預算，堅決防止以改革為名撤并黨的工作機構、裁減黨務工作人員、壓縮黨務經費開支。制定實施黨建工作責任清單和黨建工作方案，明確班子成員抓黨建工作的職責和任務，并納入績效考核。堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制，符合條件的黨組織領導班子成員可以通過法定程序進入董事會、監事會、經理層，董事會、監事會、經理層成員中符合條件的黨員可以依照有關規定和程序進入黨組織領導班子；經理層成員與黨組織領導班子成員適度交叉任職。原則上，董事長與黨組織書記由1人擔任、與總經理分設。

2．加強區屬國有企業領導班子和人才隊伍建設。加強對區屬國有企業領導人員尤其是主要領導人員的日常監督管理和綜合考核評價，實行輪崗機制，切實解決企業領導人員能上能下的問題。加強國資監管人才隊伍建設，提升監督管理、指導和服務水平，滿足新形勢下國資監管的要求。規范一把手的職責權限，董事長、總經理不直接分管人事、財務和項目，董事長、總經理未經批準不得兼任出資及控股企業的領導職務，如確實需要，應由區屬國企董事會決定后報區黨群辦和區國資監管機構審批。加快建立健全區屬國有企業集聚人才的體制機制，將市場化選聘作為區屬國有企業二、三級企業選聘企業高級管理人員的重要形式。

3．切實落實區屬國有企業反腐倡廉“兩個責任”。區屬國有企業黨組織要切實履行好主體責任，黨組織書記要切實履行第一責任人職責，黨組織班子其他成員要切實履行“一崗雙責”，派駐紀檢組要切實履行好監督主體責任。加強黨性教育、法治教育、警示教育，引導區屬國有企業領導人員堅定理想信念，自覺踐行“三嚴三實”要求，正確履職行權。建立切實可行的責任追究制度，與企業考核等掛鉤，實行“一案雙查”。加強和改進區屬國有企業巡察工作，強化對權力運行的監督和制約。嚴格落實反“四風”規定，抓好區屬國有企業領導人員行為“六個決不允許”的細化落實，努力構筑企業領導人員不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

    三、組織實施

 （一）營造良好環境

1．加大政策支持力度。逐步加大對區屬國有企業的政策支持力度，按照“一企一策”工作思路，由區國資監管機構適時出臺具體扶持政策，進行體制機制松綁，合理提升區屬國有企業經營與管理的自主權，支持其加速做強做優做大。

2．營造良好輿論環境。加強對深化區屬國有企業改革的正面宣傳，尤其是大力宣傳中央、省、市關于全面深化國有企業改革的方針政策，宣傳改革的典型案例和經驗，營造深化改革的良好輿論環境。

3．探索建立容錯機制。貫徹執行區委“三個區分”有關規定，建立寬容失敗、允許試錯、責任豁免的容錯機制，提升區屬國有企業改革積極性與能動性。對于改革創新工作未能實現預期目標，但有關國企和個人依法依規實施決策，且勤勉盡責、未謀取私利的，可不作負面評價，并依法免除相關責任。積極鼓勵創新發展，增加區屬國有企業負責人的創新空間，鼓勵大膽改革創新的有益嘗試。

（二）健全保障措施

1．完善相關配套政策。切實轉變政府職能，減少審批、優化制度、簡化手續、提高效率。完善公共服務體系，對市場競爭不充分需要扶持的科技服務、科技創新、園區與孵化育成體系建設等公共服務項目，采用政府購買服務，加快建立穩定可靠、補償合理、公開透明的企業公共服務支出補償機制。完善和落實國有企業重組整合涉及的資產評估增值、土地變更登記和國有資產無償劃轉等方面稅收優惠政策。各職能部門和單位按照職責分工制定和落實改革中涉及的項目審核、民資對接、職工安置、行政收費減免、外經貿許可、商事變更等政策，并解決事權范圍內的企業合理訴求。

2．充分發揮資源支持的保障作用。對優質資產資源進行合理劃撥，對于重要公共服務基礎設施、交通基礎設施、園區與眾創空間建設及其配套等領域，允許區屬國有企業依法通過特許經營等方式參與建設和運營。圍繞我區國有資本調整、產業布局的方向和目標，統籌國有資本收入的使用，增強對重點發展企業和重點項目資本金投入的導向作用，促進國有資本布局結構調整和技術進步，提高企業核心競爭力。

（三）強化風險管理

及時應對深化改革過程中的風險防范，重點梳理債務風險、資金風險、金融風險、市場風險、安全穩定等風險，保障區屬國有企業改革的平穩性。以管資本為主，增強對國有資本的財務監管，防止國有資產流失，確保保值增值。

（四）加強組織領導

加強對區屬國有企業深化改革的組織領導，區委、區管委會成立深化區屬國有企業改革領導小組，加強對國有企業改革的領導；國有資產監管部門要切實加強統籌協調，明確責任分工，強化督促落實；相關職能部門要統一思想，各司其職，密切配合，合力推進改革各項工作落到實處、取得實效，確保我區深化國有企業改革順利推進。